Dilemme fédéraliste

Le 28 novembre, nous voterons sur la «Réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons» (RPT). Rarement les fédéralistes se seront trouvés devant un dilemme aussi serré que celui que leur impose ce paquet dépourvu d’unité de matière au point que certains de ses éléments sont difficilement conciliables.

La RPT entraîne vingt-sept modifications de la Constitution fédérale. Elle porte principalement sur trois éléments. Le premier est un renouvellement complet du système de péréquation entre les cantons. Le second porte sur le désenchevêtrement de tâches exercées aujourd’hui conjointement par la Confédération et les cantons. Sept de celles-ci seraient désormais l’affaire exclusive de la Confédération et onze reviendraient aux cantons (trois d’entre elles devraient tout de même se plier à des normes fédérales minimales). Dix sept domaines resteraient de compétence commune et feraient l’objet de conventions-programmes négociées. Pour leur financement, la Confédération verserait aux cantons des enveloppes globales dont elle vérifierait l’usage.

Le troisième élément consiste en deux innovations institutionnelles concernant neuf domaines exhaustivement énumérés (1) qui seraient désormais de compétence intercantonale et pourraient faire l’objet de conventions entre deux ou plusieurs cantons, voire tous.

La première nouveauté permettrait à la moitié au moins des cantons signataires d’une convention de demander au parlement fédéral de contraindre un canton tiers à adhérer, par un arrêté fédéral simple, non soumis au référendum. Le canton ainsi contraint pourrait se retirer au bout de trois ans. L’exemple typique est celui d’un canton jouissant durablement des investissements culturels, touristiques ou économiques d’un canton voisin et qui refuserait obstinément et contre toute équité de contribuer à ses frais. L’intervention de la Confédération ressortirait ici à son devoir de préserver l’ordre entre les cantons. Même si le système semble un peu lourd et gagnerait à faire l’objet de l’intervention personnelle d’une autorité reconnue par tous plutôt que du parlement, la nouveauté n’est pas dépourvue de sens.

La seconde nouveauté donnerait à dix-huit cantons signataires d’une convention le droit de demander au parlement fédéral l’extension de ladite à l’ensemble des cantons. Un référendum pourrait être lancé contre cette décision.

Ajoutons à cela de nombreuses modifications dont il n’est pas toujours facile de mesurer l’importance.

De l’avis général, le système de péréquation proposé est meilleur que l’actuel. Le remplacement des subventions par des enveloppes globales pour les domaines communs est une bonne chose. Surtout, le retour aux cantons d’un certain nombre de compétences est d’une importance considérable. Néanmoins, on décèle dans cette immense machine des tendances inquiétantes que les partisans comme les adversaires de la RPT n’ont guère traité (sous réserve de Domaine public).

De la compétence générale à la subsidiarité

L’article 5 a) nouveau prévoit que «l’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité». L’article 46, al. 3 prévoit que «la Confédération laisse aux cantons une marge de manœuvre aussi large que possible en tenant compte de leurs particularités.» Et l’article 47 al. 2 lui fait écho: «Elle (la Confédération) laisse aux cantons suffisamment de tâches propres et respecte leur autonomie d’organisation.»

La subsidiarité au sens moderne du terme signifie que le pouvoir supérieur laisse aux pouvoirs inférieurs l’accomplissement (sous son contrôle) des tâches de leur niveau. C’est un système de délégation d’en haut et à bien plaire. C’est la décentralisation.

Le fédéralisme suisse repose sur une conception totalement différente. Le pouvoir originel est dans les mains des cantons. Ils détiennent la compétence générale (article 3 de la Constitution). Avec le peuple, ils sont le souverain, maître de la Constitution fédérale. La Confédération n’est compétente que dans les domaines qui lui ont été expressément délégués par la double majorité du peuple et des cantons. Elle peut certes faire jouer la subsidiarité, mais seulement à l’intérieur de ses compétences.

Nous sommes placés devant une contradiction constitutionnelle frontale. D’un côté, l’article 3 énonce le fait que les cantons sont souverains sauf dans les matières qui ont été déléguées à la Confédération; de l’autre côté, la subsidiarité de l’article 5 a), formellement placée au même niveau d’importance, pourvoit implicitement la Confédération d’un jugement souverain sur ce qu’il convient de laisser aux cantons. Comment ne pas y voir une tentative sournoise de contourner la compétence générale des cantons? D’ailleurs, la RPT ne parle en aucun endroit de la compétence générale des cantons. Et elle parle toujours de «tâches» plutôt que de compétences, ce qui va aussi dans le sens d’une délégation d’en haut (à supposer que Berne soit en haut).

L’administration fédérale est dotée d’une grande obstination. N’ayant pu faire passer le principe de subsidiarité lors de la révision totale de la Constitution de 1999, elle essaie de le faire aujourd’hui à petits pas et en douceur. C’est aussi que la subsidiarité, maître mot des institutions européennes, est à la mode, et plus maniable par le pouvoir fédéral. Elle débarrasserait enfin les gens de l’officialité helvétique de l’encombrante, et pour eux humiliante, souveraineté cantonale.

Des cantons aux régions

Selon l’article 48 al. 4, «les cantons peuvent, par une convention, habiliter un organe intercantonal à édicter pour sa mise en œuvre des dispositions contenant des règles de droit...». Nous nous sommes toujours méfiés des concordats nécessitant des organes supracantonaux permanents. Le risque est grand qu’ils échappent aux pouvoirs cantonaux.

L’article 48 fait un pas de plus en prévoyant, certes sous certaines conditions, la création d’organes supracantonaux aptes à développer un droit propre s’imposant aux cantons (art. 48, al. 5: «Les cantons respectent le droit intercantonal »). C’est l’émergence d’un niveau de pouvoir s’interposant entre les cantons et la Confédération. C’est, en germe, l’apparition d’entités politiques régionales supracantonales s’attribuant peu à peu les compétences des cantons: nouveaux champs de bataille pour les partis, nouvelles possibilités d’obtenir des subventions.

On nous objectera qu’une unification limitée à la région nous éviterait une centralisation fédérale. Peut-être. Mais il se peut aussi, à l’inverse, qu’une disposition de portée régionale inspire une loi fédérale qui l’étendrait à l’ensemble des cantons. Qui peut le savoir? La méfiance s’impose. De plus, qui a dit que la centralisation régionale serait nécessairement meilleure, moins attentatoire aux compétences cantonales, plus respectueuse des mœurs des cantons que la centralisation fédérale? Enfin, à ce que nous avons compris, il n’y aurait pas de référendum possible contre les décisions de l’organe intercantonal.

Les cantons comme des entreprises

Le fait que dix-huit cantons puissent contraindre indirectement l’ensemble des cantons suisses à adhérer à une convention introduit dans le domaine politique le principe de l’extension de la force obligatoire des contrats collectifs. C’est traiter les cantons comme des entreprises. C’est les ravaler au rang de corps intermédiaires, dont la Confédération serait chargée de réaliser le bien commun. C’est conférer implicitement à cette dernière l’exclusivité du statut étatique.

L’article 135 nouveau énonce les buts de la péréquation financière et de la compensation des charges. A la lettre e), elle mentionne: «maintenir la compétitivité fiscale des cantons à l’échelle nationale et internationale». L’autonomie fiscale des cantons fait qu’ils peuvent prélever les impôts dont ils ont besoin et qu’ils le font selon leurs usages. Il se peut certes que la fiscalité d’un canton exerce une attraction sur certains contribuables d’un autre. On ne voit guère comment l’empêcher. Mais, contrairement à la concurrence entre les entreprises, la concurrence fiscale consciente et organisée entre les cantons est un procédé indigne d’un Etat cantonal et profondément contraire à l’amitié fédérale. C’est un acte de guerre larvée. Il est regrettable que la Constitution la considère comme bénéfique.

Appréciation générale

Le fédéraliste est ici devant un dilemme. D’un côté les tares institutionnelles que nous venons d’évoquer, de l’autre une restitution concrète de compétences aux cantons.

Les tares sont, en l’état, des tendances dont nous devons être conscients et qu’il faut combattre. Ce sont des pesanteurs, non des fatalités. Malgré la distorsion constitutionnelle introduite par l’article 5 a), l’article 3 reste aux commandes, le principe de la souveraineté des cantons subsiste. Là est l’essentiel.

En revanche, les compétences qu’on nous rend, et pour huit d’entre elles (2) sans norme fédérale minimale subsistante, sont bien réelles. Elles sont certes d’une importance limitée, mais l’événement n’en est pas moins exceptionnel. Il renverse un mouvement de centralisation qui, depuis 1848, n’a guère connu d’arrêt et jamais de repentir. Il casse ce préjugé si répandu que le retour de compétences aux cantons est un contresens historique. Ces huit restitutions donnent aux cantons la possibilité de prouver que beaucoup de compétences leur ont été ôtées à tort par la Confédération. Bien gérées, elles les légitimeront à en exiger d’autres. L’occasion est trop rare, nous voterons OUI.

NOTES:

1) Soit les universités, les hautes écoles spécialisées, la médecine de pointe, les transports en agglomération, la gestion des déchets, l’épuration des eaux usées, les cliniques spéciales et les institutions de prise en charge des handicapés, l’exécution des peines et mesures, les institutions culturelles d’importance supra-régionale.

2) Soit les aides à la formation jusqu’au degré secondaire II, la séparation des courants du trafic et passages à niveau en dehors des agglomérations, les subventions des centres de formation du personnel du secteur social, la gymnastique et le sport, les aérodromes, la conservation des monuments historiques et la protection du patrimoine culturel d’importance régionale et locale, l’amélioration des conditions de logement dans les régions de montagne et la vulgarisation agricole cantonale.